【재결요지】 [주위적 청구] 지분소유권자인 청구인들이 불법건물의 무단증축 사용에 대하여 묵인 및 일부 청구인이 직접 영업을 하고 있어, 이 사건 무허가건물의 존속과 관련이 있고 실제 이 사건 위법부분의 시정이 가능한 자라 할 것인 바, 이행강제금을 부과는 위법ㆍ부당함이 있다고 할 수는 없다.
[예비적 청구]「행정심판법」제2조, 제3조에서 규정한 처분 또는 부작위에 해당되지 않아 행정심판의 대상이 될 수 없어 부적법한 청구라 하겠다.
【주문】 청구인들의 주위적 청구는 기각하고, 예비적 청구는 각하한다.
【청구취지】 [주위적] 피청구인이 2008. 12. 24. 청구인들에게 한 24,036,720원(18,732,130원 외 2건)의 이행강제금 부과처분은 이를 취소한다.
[예비적] 청구인들이 00구 00동 10-17호 대지상에서 위법건축물을 축조한 사실이 없 음을 확인한다.
【이유】 1. 사건의 개요
피청구인은 ○○구 ○○동 ○○-○○호(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소재한 무허가건물(이하 ‘이 사건 무허가건물’이라 한다)에 1층 104.25㎡, 2층 50㎡의 무단증개축 사실을 확인하고 2007년도부터 이행강제금을 부과해왔으며, 2008년도 반복부과에 앞서 이 사건 토지의 지분소유권자인 청구인들에게 시정명령 및 이행강제금 부과예고를 하였으나 시정되지 않아, 2008. 12. 24. 청구인들에게 24,036,720원(18,732,130원 외 2건)의 이행강제금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
청구인들은 단지 이 사건 토지의 지분소유권자일 뿐으로 단독으로 소유권을 행사할 수 없고 불법건축을 하도록 어느 누구에게도 동의한 적이 없으며, 이 사건 무허가건물의 소유주 및 건축주도 아니고 이 사건 위법건축물을 축조한 적이 없어 이 사건 무허가건물과 무관하며, 피청구인이 2008. 10. 16. 위법건축물 자진시정계고시 위반면적 35.45㎡이던 것을 2008. 10. 29. 위법건축물 자진시정계고시에 104.25㎡ 및 50㎡로 임의로 변경한 것은 불법처분이고, 과거 이행강제금 부과처분을 받은 적이 없음에도 2008년 반복부과라고 하여 청구인들에게 24,036,720원(18,732,130원 외 2건)의 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 부당하며, 또한 이 사건 토지의 지분소유권자라는 이유로 이 사건 처분을 한 것이라면 동 토지의 지분소유권자인 ○○○에 대하여 처분하지 않은 것은 편파적 처분인바, 이 사건 무허가건물의 소유자이면서 위법행위자는 ○○○임에도 피청구인이 행정처분의 기준과 이유없이 청구인들에게 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하니 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
청구인들은 이전에 이행강제금을 부과받은 적이 없음에도 2008년 반복부과로 한 이 사건 처분이 부당하다고 주장하나, 반복부과 대상은 “이전에 이행강제금을 부과받은 적이 있는 사람”을 뜻하는 것이 아니라 “이전에 이행강제금을 부과받은 근거가 있는 건축물”을 의미하는 것이고, 또한 2006. 6. 16.자 1차계고문에서 면적 및 구조와 용도의 오류를 인지한 후 즉시 직권으로 정정하여 2008. 10. 29.에 1차계고문을 재발송한 것으로 청구인들이 주장하는 직권남용에 해당되지 아니하다.
2007년 이 사건 토지의 지분소유권자인 ○○○의 민원제기로 이 사건 무허가건물의 무단증개축 사실이 적발되어, 이 사건 무허가건물의 소유자이고 위법행위자인 ○○○에게 2007년도 이행강제금을 부과하였고, 2008년도에는 ○○○과 ○○○를 제외하고 이 사건 토지의 지분소유권자로서 ○○○의 전 부인인 ○○○, 아들인 ○○○, 인척관계(조카로 추정)인 ○○○ 등 3인에게 소유지분에 의거 이 사건 처분을 한 것으로, ○○○는 이 사건 위법건축물로 인해 재산권 행사를 할 수 없다며 피청구인에게 이 사건 무허가건물을 철거토록 민원을 제기하였고 이로 인해 ○○○과 민사소송중에 있는 점에 비추어 이 사건 무허가건물과 관련이 없다 할 것이고, ○○○은 본인 소유의 재산을 없애고 이 사건 위법사항의 시정의사도 없고 이행강제금 납부의사도 없는 바, 위법건축물의 발생을 억제하고 발생한 위법건축물에 대해서는 철거가 이루어지도록 하는 행정의 실효성 확보 차원에서 볼 때 실제 위법행위에 대한 시정이 가능한 자에게 이행강제금을 부과하는 것이 타당하다 할 것이므로, 청구인들은 이 사건 무허가건물에서 공동으로 불법영업을 하며 이익을 공동으로 취하고 있으며, ○○○의 위법건축물 축조와 유지, 관리, 이용에 암묵적으로 동의한 것으로 보이는바, 이 사건 토지의 지분소유권자인 청구인들에게 부과한 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 없다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
건축법 제11조, 제14조, 제79조, 제80조, 제111조
행정심판법 제2조, 제3조, 제4조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 증거서류에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 이 사건 건축물은 기존무허가건물철거대장상 연면적 19.8㎡의 지상 1층 주거시설로, 구조는 목조/와즙으로 된 무허가건물이다.
(나) 이 사건 토지는 지목이 대지이고 면적은 847㎡로서, 1979. 8. 3. ○○○의 소유에서 1980. 10. 10. ○○○에게 847분의 564.7 소유권일부이전, 1982. 7. 7. 위 ○○○지분 847분의 282.3이 ○○○에게 이전되었으며, 2004. 11. 16. 위 ○○○지분이 협의분할에 의한 상속을 원인으로 ○○○에게 전부이전되었고, 1996. 2. 13. 위 ○○○지분이 증여를 원인으로 ○○○(○○○의 전 처)에게 전부이전, 1997. 2. 3. 위 ○○○지분 847분의 282.3중 62.3이 증여를 원인으로 ○○○(○○○의 아들)에게 이전, 1998. 11. 17. 위 ○○○지분 847분의 62.3중 31이 증여를 원인으로 ○○○(○○○의 딸)에게 일부이전, 2007. 4. 17. 위 ○○○지분이 매매를 원인으로 ○○○에게 전부이전되었다.
(다) 피청구인은 민원 신고에 의해 2007. 6월 이 사건 건축물의 1층 104.25㎡의 무단증개축 사실을 적발, 같은 해 9월 이 사건 건축물의 2층 50㎡의 무단증축 사실을 적발하여, 1층 104.25㎡의 무단증개축에 대하여 2007. 9. 27. 이 사건 건물의 소유자이고 위법행위자인 청구 외 ○○○에게 16,470,650원의 이행강제금을 부과하였고, 2층 50㎡의 무단증축에 대하여는 2007. 12. 12. 같은 ○○○에게 7,650,000원의 이행강제금을 부과하였으며, 2007. 10. 15. 이 사건 건물의 기존무허가건물대장을 직권말소하였다.
(라) 피청구인은 이 사건 건물의 위법사항이 시정되지 않아 2008. 10. 16. 이 사건 건물의 소유자인 ○○○ 및 이 사건 토지의 지분소유권자인 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○에게 위반면적 35.45㎡로 하여 위법건축물 자진시정계고 및 이행강제금(2008년 반복부과) 예고(1차)를 하였으나, 위반면적에 착오가 있음을 확인하고 같은 해 10. 29. 위반면적을 1층 104.25㎡, 2층 50㎡으로 정정하여 위법건축물 자진시정계고 및 이행강제금(2008년 반복부과) 예고(1차)를 다시 하였고, 같은 해 12. 1. 위법건축물 자진시정 2차계고 및 이행강제금 부과예고를 하였다.
(마) 피청구인은 2008. 12. 24. 이 사건 건물의 소유자인 ○○○ 및 이 사건 토지의 지분소유권자 중 ○○○를 제외하고 이 사건 토지의 지분소유권자인 ○○○, ○○○, ○○○ 등 3인에게 이 사건 이행강제금을 부과하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가)「건축법」제11조, 제14조에 의하면, 건축물을 건축하려는 자는 구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하며, 같은 법 제79조, 제80조에 의하면, 허가권자는 위반건축물에 대하여 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 ‘건축주등’이라 한다)에 대하여 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한 기타 필요한 조치를 명할 수 있으며, 위의 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 당해 시정명령의 이행을 하지 아니한 건축주등에 대하여는 당해 시정명령의 이행에 필요한 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하는 경우에는 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 일정한 금액의 이행강제금을 부과하며, 이행강제금 부과금액은 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하로 산정하도록 규정하고 있다.
(나) 또한,「행정심판법」제2조, 제3조에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 제기할 수 있으며, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 규정하고 있다.
(다) 주위적 청구를 살펴보면, 먼저, 청구인들은 이전에 이행강제금을 부과받은 적이 없음에도 2008년 반복부과로 한 이 사건 처분이 부당하다고 주장하나, 반복부과 대상은 “이전에 이행강제금을 부과받은 적이 있는 사람”을 뜻하는 것이 아니라 “이전에 이행강제금을 부과받은 근거가 있는 건축물”을 뜻하는 것이고, 또한 피청구인이 2006. 6. 16.자 1차계고문에서 면적 및 구조와 용도에 오류가 있었음을 인지한 후 즉시 직권으로 정정하여 2008. 10. 29.에 1차계고문을 재발송한 것으로, 불법처분이라고 하는 청구인들의 주장은 이유가 없다 하겠다.
살피건대, 이행강제금이 위법부분의 시정명령에 불응하는 경우 경제적인 불이익을 받도록 함으로써 이행을 강제하고 불법을 통해 얻은 경제적 이익을 환수하는 제도인 점과「건축법」제79조, 제89조에서 시정명령과 이행강제금 부과의 상대방을 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자 등으로 규정하고 있는 점을 감안할 때에, 이행강제금은 위법부분의 발생 또는 유지와 무관하지 아니한 자 중에서 금전부담의 부과로 인하여 실제 위법부분의 시정이 가능한 자에게 부과함이 타당하다 할 것이다.
기록에 의하면, 피청구인이 이 사건 토지의 지분소유권자인 ○○○의 민원제기에 의해 2007. 6월 이 사건 무허가건물의 소유자인 ○○○이 이 사건 무허가건물 1층에 104.25㎡를 무단 증개축한 사실을 적발하여 위 ○○○에게 2007년도 이행강제금을 부과하였으나, 위 ○○○은 위법부분 시정은 커녕 오히려 같은 해 9월 이 사건 무허가건물 2층에 50㎡를 추가로 무단증축한 사실이 있고, 이에 피청구인이 2007. 10. 15.자로 이 사건 건물의 기존무허가건물관리대장을 말소하였으며, 2008년도 반복부과시에는 이 사건 불법건물의 공부상 소유권이 없는 상황에서 이 사건 토지의 지분소유권자중 민원을 제기한 위 ○○○를 제외한 나머지 지분소유권자인 ○○○의 전 부인 ○○○, 아들 ○○○ 및 ○○○ 등 3인에게 이 사건 처분을 한 것을 알 수 있다.
위 ○○○이 누차 이행강제금 부과에도 불구하고 이를 시정하지 않고 있는 점, 이 사건 무허가건물은 기존무허가건물관리대장이 말소되어 공부상 건물의 소유권이 없는 불법건물인 점, 청구인 중 ○○○과 ○○○는 위 ○○○의 전처와 아들로서 해당 지분을 ○○○으로부터 증여받은 것이고, 당사자의 구술 및 현장조사 등에 의해 ○○○이 2007. 4. 17. ○○○의 채무관계로 인해 ○○○의 딸인 ○○○ 지분을 취득하게 된 점, 이 사건 토지의 지분권자인 ○○○는 ○○○을 상대로 지상 건물의 철거를 구하는 등 적극 다투고 있으나 청구인들은 다투지 아니하고 있어 ○○○에 대하여 이 사건 토지상에 불법 건물을 무단 증축하여 사용하는 것에 대하여 묵인한 것으로 보여지는 점 및 일부 청구인이 이 사건 무허가건물에서 영업을 하고 있다는 점 등으로 종합해보면, 이 사건 토지의 지분소유권자 중 청구 외 ○○○와 달리 청구인들은 이 사건 무허가건물의 존속과 관련이 있고 청구인들에 대한 이행강제금의 부과를 통하여 실제 이 사건 무허가건물의 위법부분 시정이 가능하다 할 것이므로, 피청구인이 위와 같은 사정을 종합하여 청구인들에게 이 사건 이행강제금을 부과함에 있어 위법하거나 부당함이 있다고 할 수는 없다.
(라) 예비적 청구를 살펴보면,「행정심판법」제2조, 제3조에서 규정한 처분 또는 부작위에 해당되지 않아 행정심판의 대상이 될 수 없으므로, 이는 부적법한 청구라 하겠다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 주위적 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 예비적 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
